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彭森:加快探索中國特色自由貿易港必須正確處理好四大關系

作者:彭森  時間:2019-03-25


中國經濟體制改革研究會會長彭森

  (2019年3月24日 海口)

  各位專家、各位朋友,同志們:

  大家下午好!非常高興受邀請到中改院參加這次“加快探索建設中國特色自由貿易港進程”研討會。首先我代表中國經濟體制改革研究會向這次研討會的成功召開表示熱烈的祝賀。我覺得這個會議選的主題非常重要,因為在海南探索建立中國特色的自由貿易港是國家的一個重大制度安排、重大的戰略。在今年的兩會上,克強總理專門再次強調,推動全方位的對外開放、培育國際經濟合作和競爭新優勢,賦予自貿試驗區更大的改革創新自主權。這次會議距離總書記“4.13”講話整整一年了,在這個時間點開會,我們既是回顧一年的進展,總結經驗,同時也是進一步學習中央精神、統一認識,面向未來,加快改革開放進程。

  利用這個機會,我想談談在加快探索中國特色自由貿易港過程中必須正確處理的幾個重要關系問題。

  一、正確處理解放思想和頂層設計的關系

  為什么強調解放思想?剛才大家看到了,前一段的會議龍永圖同志、遲福林同志講話充分的強調了解放思想。實際上,中國的改革開放是以思想解放作為先導的,沒有思想的解放,我們改革開放40年來,所取得的重大進展幾乎都是不可能的。所以,習近平總書記去年在博鰲論壇上專門講,40年來,解放思想和中國的改革相互激蕩,沒有進一步的解放思想,就沒有新時代改革的大突破。

  解放思想也有重要的現實意義。當前全面深化改革、在海南探索建設中國特色自由貿易港也迫切需要進一步的解放思想。應該說,在一個3.5萬平方公里的島上進行全省域的自由貿易試驗區和進一步探索自由貿易港的試驗是前無古人的,必須得解放思想。當然,說起來是對外開放,實際上是改革,每一步都涉及到舊的觀念、舊的體制的突破和變革。解放思想不僅在于基層的探索和實踐,不僅在于基層的干部,關鍵還是領導要解放思想;不僅在于專家,關鍵還在于中央的部門要解放思想。但是,現在如果看看近幾年全國的一些進展和情況,我們就會發現,隨著改革的目標模式、改革的推進方式、改革的動力發生的深刻轉換,很多地方改革成了一些行政任務。一些形式主義、教條主義、經驗主義的東西阻礙了我們進一步的解放思想,阻礙了改革的深化。過多的考評、檢查、問責抑制了基層干部改革的積極性。這些問題都必須認真地研究、認真地解決。當然,解放思想也要實事求是,只有解放思想才能真正的實事求是,而堅持實事求是必須思想解放。這兩者關系是一致的。

  當前,針對海南自貿區的試點為什么要強調解放思想和頂層設計的關系要協調好?應該說,中央的12號文件關于海南自貿區的指導意見,既體現了解放思想,又體現了頂層設計。這就是解放思想和頂層設計最好的典范。但是,改革開放具體怎么開展,實際上,12號文件并沒有沒有回答,需要中央各個部門、海南省的各個部門和海南省的廣大干部、企業共同研究這個問題。海南要堅持“大膽試、大膽闖、自主改”,這都要解放思想。3月19日,中央深改委八次會議再次強調各級黨委政府要“乘勢而上”,“想為敢為,勤為善為”,這對我們提出了更高的要求。舉一個例子,中央提出了兩步走的戰略安排,大體分為前8年、后10年兩個階段,2018-2025年的目標是高質量建設全省域自貿區,2026-2035年是探索建立中國特色自由貿易港。這是非常好的總體設計,但是,夠不夠?從規劃層面、頂層設計的層面講得很好,但是落實到工作,8年+10年能不能進一步分解成“三、五、八”。為什么提出前三年?2018、2019、2020這三年的時間作為起步階段,創新探索制定總體規劃和體制框架的階段。而“五”,也就是第二個階段,是指2021-2025,在“十四五”階段,政策和制度的總體框架應逐步地確立。最后十年是在前8年的工作基礎上進一步探索建立中國特色自由貿易港。這樣的話,我們集中精力能夠把前三年的布置方向搞對,步子邁得更穩一些,定位更準一些,這就有利于給后五年、后十年奠定很好的基礎。我覺得在這個問題上也體現了一種解放思想。

  二、正確處理好政府和市場的關系

  十八屆三中全會提出了政府和市場的關系始終是中國改革的核心問題。在海南探索建設中國特色自由貿易港,看起來是開放,實際上是改革,就是堅持用市場化改革引領偉大的探索。去年中央經濟工作會議提出了五個堅持:堅持穩中求進工作總基調、堅持新發展理念、堅持高質量發展、堅持供給側結構性改革為主線,增加了第五個,就是堅持深化市場化改革和更高水平的對外開放。我覺得市場化的改革和更高水平的對外開放是當前包括海南在建設自貿試驗區、探索建設自由貿易港首先要解決的問題。我們海南一切的改革和開放工作目標是建立市場化改革最充分、對外開放程度最高、法治體系最健全的首善之區。因此,中央已經明確了一系列市場化改革和高水平對外開放的措施。海南都應該結合著本省的情況率先落實。中央在產權制度改革、要素市場化改革方向批準一系列的試點,海南也都應該先行先試、率先探索。比如說產權制度方面,政府工作報告提出了“競爭中性”的原則。把競爭中性的原則用到國資國企改革方面,首先要求在一般競爭性領域,國企要抓緊進行混合所有制的改革,傳統意義的國有企業應該從一般競爭性領域逐漸的退出來。對于那些壟斷的領域,通過國有資本的授權經營和一些公益行業的特許經營,加快建立和實現公平競爭的市場環境和改革目標。

  再比如,從2015年開始,全國在33個縣進行土地制度改革的試點,這是涉及到農村集體產權制度的改革。包括農村的土地征收、集體經營用地的入市和宅基地等制度改革方面,經過了三到四年的探索,對土地承包法、土地法兩法進行修改。海南作為市場化改革最快的地區, 33個縣探索的土地制度改革應該盡快地在全省落實。這在中央層面沒有爭議,海南在這方面步子更大一些,可以把農村土地制度改革作為海南新的活力一個重要的增長點。

  此外,還有重點領域,電、油、氣、通用航空方面的改革都應該進一步先行先試。

  開放方面,這次兩會提出要研究出臺推動自貿區進一步開放和進一步發展的改革創新,海南也是責無旁貸,應該走在最前面。

  關于進一步的放寬市場準入,縮減外資的負面清單,允許更多的領域允許外資獨資經營領域,海南也可以走得快一點。這方面說起來有非常多的、中央已經決定的帶有方向性的改革,海南省應該走在前面,而且中央在各地各種試驗區所推行的改革試點,海南應該率先進行有關的改革試驗,無條件把這些改革任務接過來。

  三、正確處理好中央與地方的關系

  中國目前實行的還是單一制的政體,中央和地方的關系非常重要,在這對矛盾中主要矛盾還是中央。中央12號文件專門提出, “中央部門要真放真改真試”。在中央的統一領導下,將經濟類和社會類事權盡可能下放給海南,使海南充分自主地享有相應的管理權限,探索實施“大負面清單”制度,以支持海南大膽試、大膽闖、自主改。我覺得海南作為一個試點地區,目標是要實現經濟的自由化、市場化、國際化、法治化,這是非常好的。但是,過去一年的實踐怎么樣,剛才遲院長也講了一個例子。我所知道的,國家有關部門也做了一些調研,在目前的12個自貿區中,包括海南,目前在出臺投資自由化一系列措施方面,需要向中央部門報批的占30%以上;在貿易自由化方面的措施,要向中央報批的還有35%以上;在金融領域市場化的改革措施50%以上中央審批;財稅方面,百分之百都要中央的財政、稅務、海關部門審批。這和前面的“真放真改真試”是否一致呢?很典型的例子,剛才遲院長講到文化旅游部對海南的營業場所晚上的營業時間延長到幾點進行審批。我所聽到的例子,海南省作為一個自由貿易試驗區,它對于在哪個城市設免稅店,一個城市最多可以設幾個免稅店,就這些問題也要報中央幾個部門會同審批,拖幾個月才能批下來。比如省里提出在儋州能不能建一個免稅店,不行,一票否決。海口再建一個免稅店,開始也不行,后來說作為省會城市,建就建一個免稅店吧,算是法外開恩。這樣的權力如果都集中在中央的財政部、稅務總局、海關的手里,海南的自貿區試驗進展可能會大大地延緩,這與中央的總體要求是背道而馳的。

  中央與地方的關系最核心的是中央地方財政的財權、事權的配置和安排。2017年,海南一般公共預算收入674億元,一般公共預算支出1444億元,中央的轉移支付在這里面占55%左右,比重確實比較高。盡管從2018年開始,每年有一個綜合財力補助100億,加上了以后也不到60%,當然,比例還是很高了。這樣的話,海南省和中央包括財政部的關系處于絕對弱勢的地位,缺乏話語權。財政部很強勢,對海南控制很嚴。在稅收優惠方面,地方向中央強力部門提出的建議,被財政部“一票否決”!海南只通過一次一次地提出要求,給我們增加綜合財政補貼,或者是一次又一次地提出對于科技領域的高端人才的個人所得稅的稅率做些調整,都是很難的。這些矛盾怎么解決?要和中央部門就財權事權的劃分做個總體的談判來解決。實際上,對比國際上成功的自貿區、自由港,不僅僅是降低部分主導產業企業所得稅率問題,減免在海南工作高端人才個人所得稅稅率問題,新加坡、香港最突出的特征就是免關稅,免進出口環節的增值稅、消費稅和降低個人所得稅稅率(相比中國3-45%稅率,香港2-17%,新加坡0-22%)。總之,海南實行零關稅、低稅率、簡稅制是探索中國特色自由貿易港的題中應有之義。這個問題必須解決,不僅僅局限在某個稅種稅率的調整,而應從整體上把海南作為單獨關稅區來設計。中央的稅種收入是否全額留下?一些中央地方共享稅全額留給海南,都應經過法律程序,在地方稅種、稅率方面擴大自主權。這些問題應該堅持以生產力標準檢驗,解放思想,實事求是。這個談判會比較艱苦,應該在“十四五”初期解決。

  四、正確處理改革和法治的關系

  “破”與“立”始終是中國改革面臨的一大難題。改革初期任務是突破計劃經濟體制,強調先破后立、大破大立,摸著石頭過河,深圳要殺出一條血路來,就是說要突破舊體制,包括計劃經濟條件下的法律體系。在改革試驗成功了以后,為了鞏固和保障改革的成果,跟隨型的法律體系才逐漸地建立起來。十八屆四中全會提出全面依法治國,強調把一切改革納入到法治的軌道。看起來改革和法治好像成為一對矛盾,法治成了改革的障礙和阻力。但是,實際上,“關了一道門,又打開了一扇窗”。過去是“法律跟隨保障型”,現在可以通過法治力量直接為改革開辟道路。不但一些改革試點可以通過人大授權,暫停某些法律執行,還可以對一些重大改革探索專門通過法律程序給予支持認可,賦予這些改革合法地位。海南自貿區就適用于這類情況。為什么呢?一是這個改革是重大的、全面的系統性試驗,涉及大量的法律、制度、政策的挑戰,這個問題不解決,改革寸步難行。二是海南在自由貿易港的探索,它的目標不是創建一個可復制、可推廣的經驗,其他自貿區還有這個任務。如這次政府工作報告就決定把自貿區的出入境政策措施推廣至全國,自貿區試行市場準入負面清單也是可復制、可以推廣的經驗。而在3.5萬平方公里的島上推行全域自貿區,探索中國特色自由貿易島,則是全新的、特殊的試驗任務,類似于單獨關稅區,就是要有特殊政策、特殊法律地位,必須在法律上承認其地位。三是海南獨處一島,海南的經濟體量小,人口也不多,4000多億的GDP只占全國GDP的0.5%,1400多億的財政支出占全國財政支出0.7%,特殊地位特殊政策不會引起攀比,政治、經濟、社會方面的風險比較小,不會出大亂子,可以放開,讓海南做為一個試驗。

  對于新時代這樣全面、深刻的改革試驗,要保證其平穩順利推進,要保證其合法性,就必須由全國人大依法賦予其綜合改革的授權,即落實法律意義上的權力“大負面清單”,允許其在經濟、社會、文化、行政、法治等領域,圍繞經濟發展、體制改革、對外開放、社會建設、城市治理、民生事業、生態環境等主題進行全方位的試驗探索。授權以后,有關改革事項不再向中央部委事前報告,全國人大、國務院可定期評估,進行監督。這項工作比較復雜,可在“十四五”后期通過,后十年全面實施。

  以上我講了四個關系,實際上是改革開放的四大任務。無論是解放思想也好,堅持市場化的改革,率先改革、率先試點也好,從現在就可以做,而且要貫穿今后10年、20年、30年的過程中。但是,后兩個問題,中央與地方關系的問題,改革和法治的關系問題,這個可能會隨著我們改革、中央的安排兩步走的目標,頭三年是重點做好這樣的定位和基本設計,爭取在“十四五”開始逐步的把它落實到位,為海南真正到了2025年以后探索有中國特色的自由貿易港打好基礎,在這方面做出貢獻。

  以上幾個觀點供大家參考,不對的地方歡迎批評指正。謝謝!

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